Sudija Faris Vehabović: Izdvojeno mišljenje pred ESLJ u slučaju Kovačević
IZDVOJENO MIŠLJENJE SUDIJE VEHABOVIĆA[1]
Sa velikim žaljenjem, nisam u mogućnosti da glasam zajedno sa svojim kolegama u ovom predmetu. Postoji niz razloga za moj izdvojeni stav. Dozvolite mi da počnem sa određenim procesnim nedostacima.
A. Procesni nedostaci
Prvo, stav 102 presude ispravno ukazuje da se pitanje ovlaštenja postupajućih punomoćnika mora razmotriti kao preliminarno pitanje in limine litis. Prema mom shvatanju, in limine litis u suštini znači čim Sud postane svjestan pitanja koje mu je upućeno. Međutim, u presudi se ne navodi tačan trenutak kada je ovo preliminarno pitanje riješeno. Ovo pitanje je od izuzetne važnosti sa procesnog aspekta, jer se odnosi na pitanje pravilnog zastupanja stranaka u postupku u ovom predmetu. Član 35. Poslovnika Suda propisuje da: „[d]ržave ugovornice zastupaju punomoćnici…“. Svako ko čita presudu u svjetlu ove odredbe mogao bi biti zbunjen, što nikako nije preporučljivo u osjetljivim predmetima poput ovog. Što se tiče merituma ovog preliminarnog pitanja, vrijedno je napomenuti da se, poređenja radi, slična situacija u pogledu zakonitosti zastupanja pojavila pred Međunarodnim sudom pravde (MSP) u postupku revizije u predmetu Bosna i Hercegovina protiv Srbije i Crne Gore. Kontroverza je nastala kada je u maju 2016. godine g. S. Softić, prvobitni punomoćnik Bosne i Hercegovine u tom predmetu, zatražio pojašnjenje da li njegovo imenovanje ostaje važeće i za pokretanje postupka revizije presude donesene 26. februara 2007. godine. Sekretar MSP-a ga je obavijestio da je za pokretanje postupka revizije potrebno novo imenovanje. Uprkos tome što nije postojao dokument kojim bi sva tri člana Predsjedništva imenovala g. Softića za punomoćnika u postupku revizije presude iz 2007. godine, dana 23. februara 2017. godine podnesen je zahtjev za reviziju – potpisan od strane g. Softića kao punomoćnika Bosne i Hercegovine – pred MSP. Na zahtjev Suda za pojašnjenjem, dva člana Predsjedništva, uključujući i predsjedavajućeg, izjavila su da Predsjedništvo niti bilo koji drugi nadležni organ nisu donijeli odluku o pokretanju postupka revizije. Treći član je, međutim, smatrao da prvobitna odluka o imenovanju g. Softića ostaje važeća i da je zahtjev za reviziju u okviru njegovog mandata. MSP je zaključio, na osnovu dostavljene korespondencije, da nadležni organi Bosne i Hercegovine kao države nisu donijeli odluku o podnošenju zahtjeva za reviziju presude od 26. februara 2007. godine i da stoga Sud nije bio pravilno nadležan da odlučuje o tom pitanju. U predmetu koji je sada pred nama, a koji je procesno bio veoma sličan, Sud je prihvatio da punomoćnici ne trebaju odobrenje Vlade koju zastupaju, što predstavlja apsurdnu i nemoguću situaciju u bilo kojoj državi (posebno u predmetima poput ovog, gdje je ustavna struktura države dovedena u pitanje). Komunikacija između Suda i Vlade bila je ograničena isključivo na Kancelariju punomoćnika, a Sud nikada nije dobio odgovarajuće odobrenje Vlade za upućivanje predmeta Velikom vijeću. Drugo, presuda ne pojašnjava sukob interesa jednog od trećih intervenienata, niti način na koji se Sud našao u situaciji da prihvati „samopoziv“ takozvane „države na steroidima“, kakva je Kancelarija visokog predstavnika (OHR), da interveniše kao treća strana. OHR ima očigledan interes za ishod ovog predmeta, budući da je razmatranje drugih predmeta pokrenutih protiv odluka koje je nametnuo OHR – a koje su se odnosile na izmjene Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Izbornog zakona, donesene petnaest minuta nakon zatvaranja biračkih mjesta 2. oktobra 2022. godine – odgođeno od strane Četvrtog vijeća (a stranke su o tome obaviještene) sve dok se ne okonča ovaj predmet. Zašto „država na steroidima“? OHR ima ovlaštenje da donosi zakone, mijenja ustave entiteta i smjenjuje izabrane zvaničnike, između ostalog, te se teško može smatrati objektivnom stranom u postupku, već prije svojevrsnim surogatom državnih vlasti. Sama ova činjenica bila bi dovoljna da se OHR isključi iz učešća u ovom predmetu, a da se i ne govori o očiglednom sukobu interesa u vezi s drugim predmetima koji se trenutno vode pred Sudom. Ovo predstavlja još jednu ozbiljnu procesnu grešku u ovom predmetu.
Treće, kako je navedeno u stavu 114. presude, u kojem se citira predmet Vučković i drugi protiv Srbije ((preliminarni prigovor) [GC], br. 17153/11 i 29 drugih, § 56, 25. mart 2014.) i drugi slični predmeti, kao ustaljena sudska praksa Suda, „predmet“ upućen Velikom vijeću obuhvata sve aspekte predstavke koje je prethodno razmatralo vijeće u svojoj presudi, pri čemu je nadležnost Velikog vijeća u pogledu „predmeta“ ograničena isključivo odlukom vijeća o dopuštenosti. Iz toga proizlazi da je „predmet“ upućen Velikom vijeću predstavka u onom obliku u kojem je proglašena dopuštenom, zajedno sa pritužbama koje nisu proglašene nedopuštenim. Međutim, čini se da su i stranke, kao i sudije, bili dovedeni u zabludu kako bi se rasprava usmjerila ka pritužbi koja je prethodno proglašena nedopuštenom, a koja kao takva nije mogla biti predmet rasprave. Uprkos tome, predmet pred Velikim vijećem je strankama saopšten na osnovu pritužbi koje su već bile proglašene nedopuštenim, a sve stranke su pozvane da dostave svoje komentare na te nedopuštene pritužbe, što je u značajnoj mjeri uticalo na raspravu na (javnoj) usmenoj sjednici. Radi transparentnosti postupka, koja predstavlja osnovno načelo postupanja pred Sudom, ovaj „detalj“ nije mogao biti jednostavno izgubljen u mnoštvu riječi, već je morao biti jasno obrađen u presudi kao nesporna činjenica poznata svim stranama u postupku. Ovako kako stoji, presuda ostavlja dojam da, u nedostatku valjanog pravnog argumenta za zaključak da podnosilac ne posjeduje status žrtve u odnosu na njegovu pritužbu o diskriminaciji, ona u velikoj mjeri počiva na nedopuštenoj pritužbi koja se odnosila na održavanje slobodnih izbora, kako bi se stvorio „strožiji“ uslov za sticanje statusa žrtve u ovom predmetu.Štaviše, presuda namjerno ograničava svoje razmatranje podnosiočevih pritužbi – koje su se temeljile na kombinaciji etničkog i geografskog kriterija, što je jasno izraženo u njegovoj predstavci i potvrđeno na javnoj sjednici – te se bavi isključivo teritorijalnim aspektom njegovih pritužbi, potpuno zanemarujući „etnički“ aspekt. Zašto? U cjelini gledano, u ovom predmetu Veliko vijeće je selektivno biralo argumente koji vode u određenom pravcu, ostavljajući po strani one argumente koji su bili od značaja za ispravan ishod postupka. Tako je podnosilac tvrdio da je njegovo pravo da ne bude diskriminisan kao običan građanin/birač povrijeđeno time što mu je izbor bio ograničen na etnički unaprijed određene kandidate. Nadalje, isticao je da nije mogao izabrati kandidate koji najbolje predstavljaju njegove političke stavove. Svi njegovi argumenti „prevedeni“ su u kontekst diskriminatornog izbornog sistema (što je Sud potvrdio u više presuda) i stavljena je isključiva pažnja na njegovu etničku pripadnost, sa rezultatom da je cijela njegova pritužba na diskriminaciju ocijenjena iz pogrešne perspektive.
B. Suštinski nedostaci
1. Status žrtve
Pored gore navedenih procesnih nedostataka, više je nego očigledno da je presuda ispunjena netačnim pretpostavkama i da se stoga poziva na sudsku praksu koja je irelevantna za pritužbe koje se odnose na diskriminaciju. Dom naroda predstavlja isključivo etničke grupe i zaštićen je „vitalnim etničkim vetom“, a ne nepostojećim „vitalnim entitetskim vetom“ ili „teritorijalnim vetom“. U procesu izbora za Dom naroda svi građani su uključeni, ali su ograničeni na određeni teritorij i etničku grupu, a upravo je to podnosiočeva pritužba. Drugim riječima, svi građani Republike Srpske (uključujući one bilo koje etničke pripadnosti osim srpske, koji čine najmanje 20–25% stanovništva) imaju samo jedan izbor – da glasaju za srpskog člana Predsjedništva i srpske članove Doma naroda na državnom nivou. Postoje i Srbi u Republici Srpskoj koji možda ne žele glasati isključivo po etničkoj, već po političkoj liniji. Isti princip važi i za Federaciju u odnosu na druge etničke grupe. Posebno i vrlo indikativno pitanje jeste zašto presuda prvo opširno raspravlja o Domu naroda, a tek kasnije vrlo kratko o pritužbi koja se odnosi na Predsjedništvo. Da li je to zato što je Dom naroda kompleksniji pravni entitet za osporavanje s aspekta ljudskih prava, dok je Predsjedništvo mnogo lakša „meta“? Čitaoci mogu sami odlučiti, ali to je dojam koji se stiče čitanjem presude. Presuda ograničava obim podnosiočeve pritužbe prije svega tretirajući diskriminatorni ustroj ukorijenjen u samom Ustavu kao legitiman. Podnosilac je svoje pritužbe temeljio na odbijanju da se izjasni o svojoj etničkoj pripadnosti, svrstavajući sebe u kategoriju „Ostalih“ (koji nisu ni na koji način zastupljeni ni u Predsjedništvu ni u Domu naroda). Međutim, to je potpuno zanemareno u presudi, koja se fokusira isključivo na teritorijalne aspekte (zanemarujući pritužbu kako je navedena u obrascu predstavke). Priroda izbornih pravila je takva da ona ograničavaju čak i izbor osoba koje pripadaju konstitutivnim narodima (ako žele glasati po etničkoj liniji, a čine više od samo malog dijela populacije) i koje žive na „pogrešnom“ teritoriju (za tu situaciju vidjeti predmet Pudarić, koji se bavi isključivo tim (teritorijalnim) aspektom; u tom predmetu podnosilac, Srbin iz Federacije, nije mogao biti kandidat za Predsjedništvo u ime teritorija Republike Srpske). Ovaj aspekt je također potpuno zanemaren. Izuzetno je opasna praksa pokušavati opravdati sistem koji umjetno dijeli biračko tijelo po isključivo imaginarnim i nerealnim etničkim linijama; ako prihvatimo da Dom naroda kao tijelo postoji isključivo radi zaštite etničkih interesa, minimalni zahtjev bi morao biti da taj Dom predstavlja veliku većinu konkretne etničke grupe, što u Bosni i Hercegovini nije slučaj jer je biračko tijelo administrativno podijeljeno u dva multietnička entiteta (situacija koja bi mogla imati ogromne posljedice u pojedinim dijelovima Evrope u mogućem procesu legitimiranja zahtjeva secesionističkih pokreta). Bojim se da je ovakav pristup – proizvoljno zanemarivanje podnosiočevih izvornih pritužbi i oblikovanje tih pritužbi prema trenutnim nejasnim „željenim“ pravcima Suda – opasan za ugled Suda i može izazvati ne samo kritike nego i druge neželjene procese. Na kraju, ostaje otvoreno ključno pitanje u situaciji poput ove, gdje postoji očigledna i sistemska diskriminacija širokih razmjera ugrađena u sam Ustav (što je priznato u stavu 215 presude): koji su pravni lijekovi ako Evropski sud za ljudska prava nije spreman podržati svoje temeljne ciljeve – demokratiju, slobodne izbore i vladavinu prava na tlu Evrope? Bosna i Hercegovina sa svojim diskriminatornim Ustavom očigledno ne ispunjava te ciljeve, barem kada je riječ o njenim izbornim i demokratskim aranžmanima.
(a) Vještačka razlika između „aktivnog“ i „pasivnog“ biračkog prava
Zaključak Suda da su isključivo pasivna izborna prava do sada opravdavala status žrtve u predmetima diskriminacije u Bosni i Hercegovini, vještački sužava obim zaštite koju pruža Konvencija. U predmetima Sejdić i Finci, Pilav i Pudarić (svi citirani ranije), Sud je priznao podnosioce kao žrtve iako im nije bilo uskraćeno pravo glasanja, već pravo kandidiranja. Diskriminatorna struktura koja onemogućava pojedince da se ili kandidiraju, ili da na smislen način glasaju za predstavnike po vlastitom izboru, potiče iz istog izvora: etničkog i teritorijalnog isključivanja ustanovljenog Dejtonskim ustavom. Ako je pravo kandidiranja (pasivno pravo) zaštićeno od etničke diskriminacije prema Protokolu br. 12, isto tako bi trebalo biti zaštićeno i pravo glasa (aktivno pravo). Poricanje potonjeg prava predstavlja neopravdano cjepidlačenje i ostavlja pojedince bez pravnog lijeka protiv strukturne izborne diskriminacije koja ograničava smislen izbor birača. Zamijenimo Srbe, Hrvate i Bošnjake sa ženama i zamislimo biračicu iz Federacije ili Republike Srpske koja ne može glasati za žensku kandidatkinju ni u Federaciji ni u Republici Srpskoj. Teoretski, slijedeći logiku presude, njena pritužba bi nedostajala preciznost i uporedna grupa, te bi stoga bila lišena statusa žrtve, ili, još gore, moglo bi se reći da njena predstavka predstavlja actio popularis. Moja logika je vrlo jednostavna: ako bi svim ženama bilo diskriminatorno zabranjeno kandidiranje (pasivno biračko pravo), tada bi izbor žena biračica (ali i svakog muškarca koji bi želio glasati za žensku kandidatkinju) bio ograničen na diskriminatornim osnovama – dakle, sve žene koje žele glasati za žensku kandidatkinju bile bi automatski diskriminisane kao biračice sa aktivnim biračkim pravom. Tačka. Ili, koristeći važeći ustavni aranžman u Bosni i Hercegovini, ukoliko su kandidati iz manjinskih grupa poput Jevreja i Roma isključeni iz kandidature na diskriminatornoj osnovi (što je potvrđeno u grupi predmeta Sejdić i Finci), tada ne samo da su svi Jevreji i Romi diskriminisani, već i svi ostali registrirani birači koji žele glasati za te kandidate (što je reflektirano u predmetima Zornić, Pilav i Pudarić, svi citirani ranije) automatski bivaju diskriminisani jer se nalaze u situaciji ograničenog izbora na osnovu diskriminatornih kriterija. Niko ne može diskriminisati određenu etničku, političku, vjersku ili rasnu grupu isključujući njene članove iz kandidature, a da istovremeno ne diskriminiše i birače koji žele glasati za određenog kandidata ili kandidate iz te grupe. U takvim okolnostima, kao u Bosni i Hercegovini, kada takvo isključenje proizilazi iz samog Ustava, ono automatski zadire i u aktivna biračka prava onih koji žele glasati za određenog kandidata ili kandidate koji pripadaju diskriminisanoj grupi.
(b) Gospodin Kovačević je direktno pogođen, a ne apstraktni podnosilac
Veliko vijeće je kvalificiralo pritužbu gospodina Kovačevića kao actio popularis – apstraktni prigovor. Međutim, gospodin Kovačević, kao građanin koji živi u Federaciji i želi glasati za kandidata iz Republike Srpske za državno Predsjedništvo ili državni Dom naroda, a koji odražava njegove političke stavove, faktički je direktno pogođen izbornim sistemom: on može glasati samo za hrvatske ili bošnjačke kandidate u Federaciji, dok mu je uskraćeno pravo da glasa za srpskog člana Predsjedništva (ukoliko to želi). Ovo isključenje proizlazi iz njegove etničke i teritorijalne pripadnosti, upravo one kombinacije koja je ranije prepoznata kao diskriminatorna u predmetima Pilav i Pudarić (oba citirana ranije). Podnosilac ne osporava sistem na apstraktan način, već ukazuje na konkretno, lično lišavanje prava: ograničenje njegovog prava na slobodno glasanje usljed etničkih i teritorijalnih kriterija. Veliko vijeće je ignorisalo činjenicu da ovo isključenje funkcioniše putem zakonske zabrane, a ne kao puka subjektivna politička frustracija.
(c) Nedosljednost sa sudskom praksom Suda o statusu žrtve
U predmetu Sejdić i Finci (citiran ranije) Sud je utvrdio da podnosioci imaju status žrtve iako nisu ni pokušali da se kandiduju. U predmetu Baralija (citiran ranije), jednoj ženi je priznat status žrtve jer nije mogla glasati na nepostojećim lokalnim izborima u Mostaru – u situaciji gdje nije došlo do direktnog uskraćivanja prava glasa, već samo do odsustva teoretske mogućnosti. Veliko vijeće u ovom predmetu, međutim, nameće viši prag gospodinu Kovačeviću, zahtijevajući lično isključenje uz postojanje uporedne grupe – pristup koji je nedosljedan ranijim presedanima.
Obrazloženje Suda uvodi dvostruke standarde: prihvatio je potencijalnu kandidaturu kao dovoljnu za status žrtve u Sejdić i Finci, ali odbacuje stvarno lišavanje prava glasa u Kovačević kao previše apstraktno. Time se potkopava pravna predvidljivost i koherentnost.
(d) Strukturna diskriminacija zahtijeva strukturnu legitimaciju
Veliko vijeće se očigledno ustručava da prizna pritužbu gospodina Kovačevića jer bi to, teoretski, otvorilo vrata prigovorima „svih birača“. Ali upravo je to suština: strukturna diskriminacija pogađa sve birače, a široki obim posljedica ne negira pojedinačnu žrtvenost. Konvencija ne isključuje „masovnu viktimizaciju“; na primjer, u predmetima koji se odnose na zaštitu okoliša ili uslove pritvora, Sud je dosljedno dopuštao brojnim pojedincima da osporavaju zajedničke uzroke povreda.
Činjenica da je pogođen veliki broj ljudi treba da ojača, a ne oslabi podnesak podnosioca; to naglašava sistemsku prirodu povrede, a ne njenu apstraktnost.
(e) Pogrešno oslanjanje na formalni pravni pristup umjesto na suštinsku jednakost
Presuda daje težinu činjenici da je gospodin Kovačević mogao glasati, implicirajući da mu izborna prava nisu uskraćena. Međutim, Konvencija zahtijeva ne samo formalni pristup, već jednako i djelotvorno uživanje prava. Kao u predmetu Pilav (citiran ranije), nemogućnost glasanja za kandidata koji predstavlja identitetsku grupu kojoj neko pripada – ili za sve pozicije na državnom nivou – predstavlja kvalitativno uskraćivanje prava, a ne puku stvar ličnih preferencija.
Nemogućnost gospodina Kovačevića da glasa za sve članove Predsjedništva predstavlja nejednak tretman, a naglasak Suda na formalnom učešću zanemaruje suštinu i dostojanstvo političke jednakosti zagarantovane članom 1. Protokola br. 12.
(f) Propust u uvažavanju „efekta odvraćanja“ isključivih pravila
Restriktivan pristup Suda može obeshrabriti pojedince da osporavaju diskriminatorne zakone ako vjeruju da prethodno moraju pretrpjeti potpuno isključenje ili se upustiti u simbolične, uzaludne radnje (primjerice, pokušati glasati za kandidata kojem je zabranjeno kandidiranje). Priznavanje statusa žrtve u ovom predmetu zaštitilo bi građanski angažman i odražavalo bi raniju fleksibilnost Suda u sličnim kontekstima.
Odbacivanje pritužbe podnosioca obeshrabruje građane da traže pravnu zaštitu i otežava osporavanje neustavnih, ali ukorijenjenih praksi, posebno u situacijama kada implementacija ranijih presuda i dalje stagnira (primjerice, 16 godina nakon presude Sejdić i Finci ona još uvijek nije sprovedena).
(g) Presuda podriva član 1. Protokola br. 12 kao instrument protiv strukturne diskriminacije
Protokol br. 12 usvojen je kako bi osigurao samostalnu garanciju zaštite od diskriminacije u uživanju bilo kojeg prava predviđenog domaćim pravom. Tretiranjem pritužbe gospodina Kovačevića kao nedopuštene, Sud sužava domet Protokola br. 12, čineći ga neučinkovitim protiv ukorijenjenih sistema izborne isključenosti.
Ovo tumačenje neutralizira potencijal Protokola br. 12 da bude brana protiv široko rasprostranjene, ali podmukle diskriminacije i proturječi njegovom cilju i svrsi.
(h) Opći zaključci
Odbijanje Velikog vijeća da prizna gospodina Kovačevića kao žrtvu izborne diskriminacije podložno je ozbiljnim kritikama jer je:
(a) nedosljedno sa ustaljenom sudskom praksom Suda o statusu žrtve u predmetima diskriminacije;
(b) pretjerano formalističko, zanemarujući stvarno isključenje s kojim se podnosilac suočava;
(c) nedovoljno osjetljivo na strukturnu prirodu povrede; i
(d) politički oprezno na način koji podriva učinkovitost Konvencije u rješavanju sistemskih povreda prava.
Na kraju, presuda Suda rizikuje da pošalje poruku da samo najeklatantniji i individualizirani oblici isključenja zaslužuju zaštitu – pristup koji podriva progresivne ciljeve Konvencije u oblasti ljudskih prava.
(i) Aktivna naspram pasivnih izbornih prava: jedinstveno načelo jednakosti
Sudska praksa jasno pokazuje da su aktivna (pravo glasa) i pasivna (pravo kandidiranja) izborna prava međusobno povezana i jednako zaštićena. Još od svojih najranijih predmeta u okviru člana 3. Protokola br. 1, Sud je naglašavao da slobodni izbori zahtijevaju jednakost u ostvarivanju oba prava. U predmetu Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije (2. mart 1987, Serija A br. 113), Sud je presudio da izraz „slobodno izražavanje mišljenja naroda“ „u suštini podrazumijeva načelo jednakog tretmana svih građana u ostvarivanju njihovog prava glasa i prava kandidiranja“.
Ne postoji hijerarhija koja bi pravo kandidiranja stavljala iznad prava glasa; naprotiv, ona čine „konceptualno koherentnu“ cjelinu koja mora biti jednako zagarantovana. Član 3. Protokola br. 1 „garantuje individualna prava, uključujući pravo glasa i pravo kandidiranja“ – prava koja su „od presudne važnosti za uspostavljanje i očuvanje temelja djelotvorne i istinske demokratije“. Ova nedjeljivost znači da diskriminatorne prepreke koje pogađaju kandidate neizbježno pogađaju i birače.
Stajalište većine u Velikom vijeću, prema kojem ograničavanje toga ko se može kandidirati ne narušava prava birača, u suprotnosti je s ovom ustaljenom sudskom praksom. Tačno je da Konvencija ne garantuje svakom biraču pojavljivanje njegovog ili njenog preferiranog kandidata na glasačkom listiću. Međutim, država ne može vještački prouzrokovati odsustvo čitavih kategorija kandidata kroz diskriminatorne zakone, a da ne povrijedi načelo jednakog biračkog prava. Sud je više puta naglašavao da je istinsko demokratsko izražavanje „nezamislivo bez učešća pluraliteta političkih stranaka [i kandidata] koji predstavljaju različite nijanse mišljenja“ (a time i različite segmente društva).
Drugim riječima, iako birači nemaju apsolutno pravo na određenog kandidata, oni imaju pravo na nediskriminatorni izborni okvir. Ako država, svojim dizajnom, isključuje čitavu kategoriju građana iz izborne podobnosti (na etničkoj ili nekoj drugoj osnovi), ona narušava pravičnost izbora i za potencijalne kandidate i za biračko tijelo u cjelini. Diskriminacija u pristupu kandidaturi stoga „automatski ograničava“ i aktivno biračko pravo, suprotno zaključku Velikog vijeća. Tretiranjem aktivnih i pasivnih prava kao odvojenih, Veliko vijeće je odstupilo od dosljednog stava Suda da jednaka prava glasa i jednaka podobnost za kandidaturu predstavljaju dvije strane iste medalje.
(ii) Status žrtve u predmetima strukturne diskriminacije
Prema članu 34. Konvencije, pojedinac može tvrditi da je „žrtva“ čak i diskriminatornog zakona ili sistema koji protiv njega nije proizveo jednokratan konkretan akt, pod uslovom da je direktno pogođen samom mjerom. Sud već dugo odbacuje stav da podnosioci moraju čekati da pretrpe ličnu sankciju ili poduzmu uzaludne korake kako bi osporili zakon koji ih stavlja u inherentno nepovoljan položaj. Član 34. ne dopušta actio popularis; u načelu, pojedinačni podnosilac mora biti stvarno pogođen osporenim zakonom. Ipak, zakon sam po sebi može predstavljati povredu prava ukoliko pojedinac njime biva direktno pogođen, čak i u odsustvu bilo koje konkretne mjere njegove primjene. Ovo načelo, potvrđeno još 1978. godine u predmetu Klass i drugi, primjenjeno je u mnogim kontekstima.
Na primjer, u predmetima Dudgeon protiv Ujedinjenog Kraljevstva (22. oktobar 1981, Serija A br. 45) i Norris protiv Irske (26. oktobar 1988, Serija A br. 142), Sud je priznao status žrtve podnosiocima koji su osporavali zakone koji su kriminalizirali homoseksualne odnose, iako nisu bili procesuirani; sama egzistencija zakona direktno je uticala na njihov privatni život i izbor. Na isti način, u predmetu Kovačević, ustavne odredbe koje nameću etnički ekskluzivnu političku reprezentaciju direktno utiču na građanska prava podnosioca svakodnevno, čak i bez jednog jedinog „događaja“ poput odbijene kandidature. Gospodin Kovačević pripada klasi građana („Ostali“ prema terminologiji Bosne i Hercegovine – što je njegov lični izbor prema predstavci, za razliku od puke državne pripadnosti) koju zakon otvoreno marginalizira u političkom sistemu. On ne mora dokazivati dodatnu štetu izvan ovog kontinuiranog diskriminatornog stanja da bi bio priznat kao žrtva.
Uistinu, sudska praksa Suda u bosanskim predmetima o podjeli vlasti već je implicitno priznala ovakvu legitimaciju. U predmetu Zornić (citiran ranije), podnositeljica je bila građanka BiH koja je odbila da se izjasni o pripadnosti nekom od konstitutivnih naroda (identificirala se jednostavno kao građanka) i žalila se na svoju neeligibilnost da bude birana u Predsjedništvo i Dom naroda. Ona se nije ni pokušala kandidirati za te funkcije, ali je Sud odbacio prigovor Vlade na njen status žrtve. Sud je naglasio da je u predmetu Sejdić i Finci (citiran ranije) utvrdio da „s obzirom na [njihovo] aktivno učešće u javnom životu, oni mogu tvrditi da su žrtve navodne diskriminacije“, te je zaključio da „nema razloga odstupiti od tog stava“ u predmetu gospođe Zornić. Ključno je da Sud od gospođe Zornić nije zahtijevao da je poduzela formalne korake prema kandidaturi; bilo je dovoljno to što je kao politički angažovana građanka bila direktno ograničena ustavnom etničkom pristrasnošću.
Slično, u predmetu Šlaku (citiran ranije), koji se odnosio na građanina BiH albanskog porijekla, Vlada je tvrdila da on nije žrtva jer „nije aktivno učestvovao u političkom životu“. Sud je kategorički odbacio taj argument, ponovno se oslanjajući na Sejdić i Finci i Zornić: političko učešće podnosilaca u tim predmetima pokazalo je da oni „mogu tvrditi da su žrtve navodne diskriminacije“, a isto je vrijedilo i za gospodina Šlakua. Ukratko, kada zakon strukturno uskraćuje pravo jednoj grupi građana – ovdje, puno izborno učešće – svaki član te grupe koji je pogođen uskraćivanjem ima legitimaciju kao žrtva. Suprotan stav koji je zauzelo Veliko vijeće u predmetu Kovačević nameće pretjerano opterećenje žrtvama sistemske diskriminacije, praktično zahtijevajući pojedinačne dokaze štete izvan očiglednog uticaja samog diskriminatornog sistema. To je protivno stalnom insistiranju Suda da prava iz Konvencije moraju biti „praktična i djelotvorna, a ne teorijska i iluzorna“ za one koje štite.
Kao dodatnu tačku, presuda propušta priliku da se temeljito osvrne na predmet Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva ([GC], br. 13378/05, ECHR 2008) kao referentni slučaj o statusu žrtve u vezi s pritužbama na diskriminaciju, već se poziva na druge predmete koji nemaju veze s diskriminacijom i u kojima je pitanje statusa žrtve bilo drugačije. Zašto je, recimo, presuda Suda u predmetu Bakirdzi i E.C. protiv Mađarske (br. 49636/14 i 65678/14, 10. novembar 2022) zanemarena, iako se bavila vrlo sličnim pritužbama?
(iii) Odstupanja od ustaljenih presedana (Sejdić i Finci, Zornić, Pilav, Baralija i drugi)
Zaključak Velikog vijeća da gospodin Kovačević nema status žrtve teško je pomiriti sa stavovima koje je sam Sud zauzimao u ranijim predmetima izborne diskriminacije u Bosni i Hercegovini. U predmetu Sejdić i Finci (citiran ranije), dva podnosioca – romskog, odnosno jevrejskog porijekla – žalila su se da ih bosanski Ustav isključuje iz mogućnosti da se kandiduju za Predsjedništvo i Dom naroda isključivo na osnovu njihove etničke pripadnosti. Sud je nedvosmisleno zaključio da takvo isključenje predstavlja neopravdanu diskriminaciju, kršeći član 14. Konvencije (u vezi s pravom na slobodne izbore) i član 1. Protokola br. 12. Ključno je da su podnosioci u predmetu Sejdić i Finci smatrani žrtvama iako nisu obavljali visoke funkcije o kojima je riječ – sama njihova neeligibilnost predstavljala je povredu. Presuda je implicitno priznala da ustavna zabrana kandidature na osnovu etničke pripadnosti sama po sebi predstavlja akt direktne diskriminacije protiv te osobe, čak i prije održavanja bilo kakvih izbora. Veliko vijeće u predmetu Kovačević sada je potkopalo taj presedan sugerišući da, ukoliko neko aktivno ne pokuša da se kandiduje, nije „pogođen“ – što je koncept koji Sejdić i Finci izričito nisu prihvatili.
Kasniji predmeti dodatno su učvrstili principe utvrđene u predmetu Sejdić i Finci. U predmetu Pilav (citiran ranije), podnosilac – Bošnjak, rezident Republike Srpske – bio je spriječen da se kandiduje za „srpsko mjesto“ u Predsjedništvu BiH (budući da je Ustav to mjesto rezervisao za etničke Srbe iz Republike Srpske). Sud je utvrdio da se radi o diskriminaciji na etničkoj i teritorijalnoj osnovi, kršeći član 1. Protokola br. 12. Posebno je značajno da je gospodin Pilav također tvrdio kako mu je onemogućeno da glasa za kandidata iz vlastite zajednice za tu funkciju – upravo istu pritužbu koju je gospodin Kovačević isticao kao birač. Vijeće u predmetu Pilav ozbiljno je razmotrilo taj argument: pridružilo je prigovor Vlade o statusu žrtve meritumu, priznajući da je pitanje Pilavovog statusa žrtve u suštini bilo pitanje da li je diskriminisan. Sud je tada zaključio da diskriminacija postoji, naglašavajući da ograničavanje kandidata na etničkoj osnovi narušava jednak pristup i efektivno uskraćuje pripadnicima određenih grupa (i onima koji žive u određenim područjima) puna izborna prava. Nasuprot tome, Veliko vijeće u predmetu Kovačević skratilo je ovu analizu: umjesto da ocijeni da li je nemogućnost glasanja za željenu grupu predstavnika diskriminatorna (kao što je to učinjeno u Pilav), Veliko vijeće je to tretiralo kao preliminarno pitanje da bi odbilo legitimaciju. Takvo procesno rješenje u oštroj je suprotnosti sa pristupom u Pilav, gdje je tvrdnja meritumom u potpunosti razmotrena.
Nedosljednost postaje još očiglednija kada se uzme u obzir predmet Baralija (citiran ranije). U tom predmetu, podnositeljica – stanovnica Mostara – više od decenije nije imala mogućnost glasati na lokalnim izborima zbog zakonodavnog zastoja. Tvrdila je diskriminaciju po osnovu prebivališta, jer su građani u drugim dijelovima BiH mogli birati općinska vijeća, dok Mostarci nisu. Sud je jednoglasno utvrdio povredu člana 1. Protokola br. 12: „pravni vakuum“ koji je onemogućavao održavanje lokalnih izbora u Mostaru povrijedio je pravo podnositeljice na slobodne izbore bez diskriminacije. Ključno je da je gospođa Baralija bila lokalna političarka (što je Sud primijetio), ali je diskriminacija – odsustvo izbora u njenom gradu – bila strukturna i pogađala sve stanovnike Mostara. Sud nije doveo u pitanje njen status žrtve; naprotiv, iskoristio je njen slučaj da adresira sistemsku štetu, čak izdavši naredbu prema članu 46. kojom je naloženo Bosni i Hercegovini da izmijeni zakon u roku od šest mjeseci. Ako bi se dosljedno primjenila logika Velikog vijeća iz predmeta Kovačević, moglo bi se očekivati da bi Sud uskratio legitimaciju gospođi Baralija na osnovu toga da je šteta (odsustvo izbora) bila općeg karaktera. Ipak, Sud to nije učinio; tretirao ju je kao žrtvu diskriminacije na osnovu prebivališta, analogno načinu na koji je gospodin Kovačević žrtva diskriminacije zasnovane na etnicitetu i prebivalištu u nacionalnim izborima.
Odbijanje Velikog vijeća da prizna status gospodinu Kovačeviću stoga predstavlja odstupanje od načina na koji je Sud postupao s ranijim podnosiocima u sličnim situacijama. Ono stvara nelogičnu dihotomiju: raniji podnosioci, koji su pripadali isključenim etničkim grupama (ili živjeli na nepovoljnim lokacijama), mogli su ostvariti svoja prava, dok je gospodin Kovačević – koji se samodeklarirao kao „građanin Bosne“, upravo u kategoriji („Ostali“) za koju su ranije presude naglašavale da mora biti uključena u izborni proces – odbijen već na ulazu u Sud. Ovo ne samo da podriva konzistentnost sudske prakse, već i rizikuje da signalizira povlačenje od čvrstog stava koji je Sud ranije zauzimao protiv diskriminatornog ustavnog režima Bosne i Hercegovine u predmetima Sejdić i Finci, Zornić, Šlaku, Pilav, Pudarić i Baralija.
(iv) Član 1. Protokola br. 12: široka zaštita od diskriminacije
Član 1. Protokola br. 12 izričito je osmišljen da pruži široku, samostalnu garanciju jednakog tretmana od strane javnih vlasti, izvan okvira pojedinačnih prava navedenih u Konvenciji. On zabranjuje diskriminaciju u „uživanju bilo kojeg prava predviđenog zakonom“ i, još šire, zabranjuje svaku diskriminaciju od strane javnog organa na bilo kojoj osnovi, poput spola, rase ili etničke pripadnosti. Ova odredba bila je centralna za predmet gospodina Kovačevića. Budući da Predsjedništvo Bosne i Hercegovine predstavlja izvršnu funkciju (i stoga ne potpada pod član 3. Protokola br. 1), a da se njegova pritužba odnosila na diskriminatorno uređenje biračkih prava, Protokol br. 12 bio je odgovarajući instrument – upravo kao što je bio slučaj u predmetu Sejdić i Finci (u vezi s Predsjedništvom) i svim naknadnim bosanskim predmetima podjele vlasti. U tim presedanima Sud se oslonio na Protokol br. 12 kako bi osudio etnički zasnovan politički režim Bosne i Hercegovine, priznajući ga diskriminacijom „na osnovu etničkog porijekla i mjesta prebivališta“.
Na primjer, u presudi Pilav (citiran ranije), Sud je eksplicitno zaključio da, u skladu s Ustavom Bosne i Hercegovine, samo osobe koje se izjasne kao pripadnici konstitutivnih naroda mogu biti kandidati za tročlano Predsjedništvo, čime su građani poput gospodina Pilava (Bošnjak iz Republike Srpske) isključeni – razliku u tretmanu za koju je utvrđeno da nema objektivnog opravdanja 2016. godine. U predmetu Sejdić i Finci (citiran ranije), Veliko vijeće je već 2009. zaključilo da se etnička ograničenja ne mogu „opravdati u savremenom demokratskom društvu“, što je dovelo do utvrđenja povrede Protokola br. 12.
S obzirom na ovu pozadinu, odluka Velikog vijeća da zahtjev gospodina Kovačevića po Protokolu br. 12 odbaci na osnovu dopuštenosti (status žrtve), umjesto da ga razmotri u meritumu, predstavlja zabrinjavajuće sužavanje domašaja Protokola br. 12. Time se diskriminatorni izborni sistem efektivno štiti od preispitivanja upravo prema odredbi koja je zamišljena da se bavi diskriminacijom per se. Veliko vijeće je, izgleda, zaključilo da, budući da je gospodin Kovačević imao mogućnost glasati za nekoga, nije lično pretrpio diskriminaciju – zanemarujući činjenicu da mu je državni izborni zakon uskratio jednako „uživanje prava predviđenog zakonom“, naime prava da glasa na istinski inkluzivnim izborima.
Sam čin glasanja predstavlja pravo „predviđeno zakonom“ u Bosni i Hercegovini, a prema Protokolu br. 12 vlasti su dužne to pravo osigurati bez diskriminacije. Isključivanjem kandidata određenih etničkih pripadnosti i s određenih teritorija, država je propustila da jednako osigura suštinu prava gospodina Kovačevića na glasanje – mogućnost da bira predstavnike koji najbolje odražavaju njegove (političke) stavove i identitet. Vijeće je to priznalo u svojoj presudi od 29. augusta 2023. godine, utvrdivši povredu Protokola br. 12 zbog „diskriminatornog tretmana na osnovu etničke pripadnosti i mjesta prebivališta“ u ostvarivanju biračkih prava. Suprotan stav Velikog vijeća lišava Protokol br. 12 svakog smisla u ovom kontekstu. On implicira da samo oni koji su se lično pokušali kandidovati mogu podnijeti pritužbu, iako je Protokol br. 12 bio namijenjen da obuhvati „svaku osobu“ pogođenu diskriminatornim zakonima ili aktima. Takav pristup je u suprotnosti sa širokim formulacijama člana 1. stav 2. Protokola br. 12, kojim se zahtijeva da „niko ne smije biti diskriminisan od strane bilo kojeg javnog organa“. Ako kategorizacija pojedinca kao političkog potklase („Ostali“) u vlastitom ustavu ne predstavlja „diskriminaciju od strane javnog organa“, teško je zamisliti šta bi to bilo. Ukratko, pristup Velikog vijeća ne samo da je u sukobu s ranijim presudama, nego i razvodnjava snažnu garanciju jednakog tretmana koju je Protokol br. 12 trebao pružiti u suzbijanju sistemske diskriminacije.
(v) Sistemaska povreda, individualna legitimacija i djelotvornost Konvencije
U osnovi odluke Velikog vijeća leži zabrinjavajuća implikacija: da široka ili sistemska povreda na neki način ostaje izvan domašaja pojedinačne predstavke. Međutim, sistem Konvencije zasnovan je na tome da pojedinci mogu osporavati zakone i prakse koje krše njihova prava, čak (i posebno) kada su te povrede ukorijenjene u sistemskoj nejednakosti. Sam Sud je pravo na individualnu predstavku (član 34.) opisao kao „jedan od kamenova temeljaca“ mehanizma provedbe Konvencije. Ako se pojedincima poput gospodina Kovačevića – koji lično trpe umanjen status u okviru ustavnog poretka svoje države – onemogući da pokreću postupke u vezi s tim pitanjima, tada će sistemska diskriminacija ostati neadresirana, čime se podriva djelotvornost Konvencije kao zaštitnog zida ljudskih prava.
U presudi Klass i drugi (citirana ranije) Sud je upozorio na opasnost od previše rigidnog tumačenja statusa žrtve koje bi spriječilo sudsku kontrolu mjera tajnog nadzora. Ta logika primjenjiva je i ovdje. Etnički zasnovana ograničenja u Bosni i Hercegovini nisu tajna; ona su jasno vidljiva u tekstu Ustava. Ali ako Sud postavlja prepreku procesnoj legitimaciji, tvrdeći da običan građanin nema status žrtve da ih ospori, time se stvara faktički imunitet za strukturnu diskriminaciju. Konvencija bi tada štitila samo one koji aktivno traže javne funkcije (ili one kojima je potpuno uskraćeno pravo glasa), dok bi obični birači ostali podvrgnuti sistemskoj nejednakosti bez ikakvog pravnog lijeka. To bi bio izopačen rezultat, imajući u vidu da je jedna od velikih vrlina Konvencije upravo njena sposobnost da kroz slučajeve pojedinaca obasja svjetlo na raširene nepravde.
Dopustiti žrtvi poput gospodina Kovačevića da pokrene postupak ne transformiše Sud u apstraktni ustavni sud koji izdaje savjetodavna mišljenja; to jednostavno znači priznati da kada temeljni ustavni aranžmani države krše principe Konvencije, svaka pogođena osoba ima pravo da ih ospori. Sam Sud se godinama bavio takvim pritužbama u bosanskom kontekstu, potpuno svjestan da je šteta strukturna. Čak je prilagođavao i pravne lijekove (kao u predmetu Baralija, citiran ranije) da potakne opšte reforme. Danas, kada se tvrdi da pojedinac u položaju gospodina Kovačevića nije „žrtva“, Sud se zapravo odriče jedne od svojih ključnih funkcija: adresiranja sistemskih nejednakosti koje lišavaju ljude osnovnih prava. Djelotvornost Konvencije se umanjuje ukoliko ona ne može reagovati na ukorijenjene obrasce diskriminacije.
Zaključak Velikog vijeća u predmetu Kovačević rizikuje stvaranje širokog izuzetka u kojem je sistemska diskriminacija zaštićena od sudske kontrole, osim ako podnosilac ne ispunjava uzak profil (npr. neuspjeli kandidat). To nije u skladu s duhom Konvencije. Povrede ljudskih prava često proizlaze iz sistema, a ne samo iz pojedinačnih akata, i sudska praksa Suda je postepeno priznavala pozitivne obaveze i strukturne lijekove upravo radi rješavanja takvih pitanja (npr. sistemska segregacija u obrazovanju, endemsko nasilje ili, kao ovdje, ustavno isključenje).
Ukratko, stav Velikog vijeća da gospodin Kovačević nema status žrtve prema članu 34. pravno je neuvjerljiv i normativno kontraproduktivan. On je u suprotnosti s decenijama sudske prakse koja izjednačava diskriminaciju u pravima glasa s diskriminacijom u pravima kandidiranja. Ignoriše praksu Suda koja je dopuštala pojedincima da osporavaju zakone koji ih stavljaju u stalno nepovoljan položaj. Odstupa od niza ključnih presuda koje su već utvrdile da etničko-teritorijalna podjela političkih prava u Bosni i Hercegovini krši Konvenciju. I razvodnjava široku garanciju jednakog tretmana iz Protokola br. 12 upravo u trenutku kada je ona najpotrebnija. Ako se ovakvo rezonovanje ne ispravi, ono će ograničiti sposobnost Konvencije da se bavi sistemskim nejednakostima, dopuštajući državama da izbjegnu odgovornost za diskriminaciju kada je ona ugrađena u strukturu zakona, a ne nametnuta pojedinačnom odlukom.
Takav ishod ne samo da potkopava „djelotvornu i istinsku demokratiju“ koju Konvencija nastoji osigurati, već i šalje poruku marginalizovanim grupama da Sud neće razmatrati njihove pritužbe osim ako nisu lično pokušali ono što je faktički nemoguće. Iz tih razloga postoje snažni argumenti – zasnovani na samoj sudskoj praksi – da je Veliko vijeće pogriješilo kada je zaključilo da gospodin Kovačević nije žrtva. Ispravniji stav jeste da je svaki građanin koji je ustavnim odredbama sveden na status drugorazrednog u političkom smislu – žrtva te diskriminacije i da ima pravo na pravni lijek prema Konvenciji. Suprotan pristup predstavlja žalosno povlačenje Suda iz njegove uloge u osiguravanju jednakih prava za sve.
Uvjeren sam da će mnogi pristup Velikog vijeća posmatrati kao strateško povlačenje pred tvrdoglavo nepoštivanje obaveza od strane tužene države. Više od decenije neizvršavanja presude Sejdić i Finci stavilo je Sud u težak položaj; svaki novi predmet samo je potvrđivao isto kršenje bez praktičnih rezultata. Proglašavanjem predstavke gospodina Kovačevića nedopuštenom, Veliko vijeće je izbjeglo dodavanje još jedne neizvršene presude na postojeći popis. Umjesto toga, faktički je pokušalo zatvoriti vrata za dalju strazburšku litigaciju o ovom pitanju (barem od strane birača, a ne kandidata), prebacujući odgovornost nazad na Bosnu i Hercegovinu (i političke organe Vijeća Evrope) da riješe problem. To se može posmatrati kao pragmatičan potez, ali se istovremeno može kritizirati kao korak unazad od odlučne zaštite prava na djelotvorno političko učešće svih građana u Bosni i Hercegovini.
Iz perspektive ljudskih prava, sistemska diskriminacija identifikovana 2009. godine i dalje ostaje neotklonjena – a Sud sada poručuje da se ovome konkretnom podnosiocu ne može omogućiti razmatranje merituma. Tu postoji napetost: kako možemo negirati da je neko „žrtva“ kada je taj pojedinac podvrgnut diskriminatornom ustavnom sistemu koji je sam Sud već ranije prepoznao kao takav? Presuda pokušava razriješiti to priznajući diskriminaciju u općem smislu, ali razlikujući situaciju podnosioca. Gotovo rezignirano, navodi se da ranije presude ostaju neizvršene, a zatim se fokus stavlja na tehničke kriterije dopuštenosti kako bi se izbjeglo ponovno odlučivanje o meritumu.
To je navelo neke komentatore da spekulišu kako su Sudom upravljali razlozi izvan čiste pravne konzistentnosti – poput upravljanja predmetima, institucionalne efikasnosti ili čak političkih kalkulacija. U jednoj analizi predmeta jedan je naučnik primijetio da bi dalekosežna presuda u korist gospodina Kovačevića mogla ohrabriti separatističke ili autonomističke pokrete u drugim državama, ili dovesti do brojnih naknadnih tužbi drugdje.
Iako je tačno da Sud u određenoj mjeri reflektuje širi politički pejzaž Evrope, još je zabrinjavajuće to što takva dinamika vodi ka napuštanju osnovnih principa Konvencije i vlastite sudske prakse. Zašto?
2. Zloupotreba prava na predstavku
Dostavljeno je nekoliko zapažanja od strane postupajućeg punomoćnika u vezi s navodnom zloupotrebom prava na predstavku.
(a) Navodno pogrešni navodi u vezi s ustavnom i političkom strukturom Bosne i Hercegovine
Ovaj argument je potpuno neosnovan. Sama činjenica da je stav podnosioca o ustavnoj i političkoj strukturi Bosne i Hercegovine drugačiji od stava pojedinih političkih aktera u Bosni i Hercegovini nije dovoljna da se ovaj argument uopće razmatra. Naprotiv, to pokazuje namjeru da se iskoristi svaka moguća prilika da se predmet „ubije“ na formalnim osnovama.
(b) Navodno komentarisanje presude Vijeća u medijima prije njenog donošenja
Nakon pažljivog ponovnog preslušavanja političke emisije u kojoj je podnosilac komentarisao mogući ishod postupka pred Sudom, nisam našao nijednu izjavu koja bi pokazivala da je podnosilac znao sadržaj presude. Osim toga, u njegovim izjavama nema ničega što bi se moglo smatrati uvredljivim ili što bi na bilo koji način prelazilo okvire normalne civilne komunikacije takve da bi privuklo posebnu pažnju.
(c) Navodno klevetnički komentari o Vladinim punomoćnicima
(d) Navodno namjerno prikrivanje ključnih informacija o etničkoj pripadnosti podnosioca, što je navelo Sud da ga smatra dijelom grupe „Ostali“
U izjavama podnosioca nema ničega što bi se moglo smatrati klevetničkim u odnosu na punomoćnike Vlade. Također nema ničega što bi se ticalo „međunacionalnih i međuetničkih tenzija“. Ništa slično ne može se pronaći u pismima ili izjavama podnosioca. Umjesto toga, one sadrže dosljedne pritužbe na legitimitet postupajućeg punomoćnika, što je čisto pravni argument.
Suprotno tome, stav postupajućeg punomoćnika bio je, po mom mišljenju, problematičan. Njegov prvi prijedlog, iznesen čak i tokom postupka pred Vijećem, bio je da se podnosilac, ukoliko želi glasati u drugom entitetu, za potrebe glasanja jednostavno registruje kao stanovnik tog entiteta i tamo glasa. Ovim je punomoćnik zapravo sugerisao kršenje zakona, budući da je lažno prijavljivanje prebivališta kažnjivo novčanom kaznom od približno 250 eura. Skandalozno je da državna institucija sugeriše kršenje zakona.
Odgovor podnosioca na ovaj „prijedlog“ bila je njegova izjava da punomoćnik time potiče na „etničko čišćenje“, što bi se, izvan specifičnog konteksta Bosne i Hercegovine, moglo smatrati uvredljivim. Međutim, stvarni kontekst njegove izjave bile su posljedice „brutalnog sukoba obilježenog genocidom i ‘etničkim čišćenjem’“. Etničko čišćenje predstavlja sistematsko prisilno uklanjanje etničkih, rasnih ili vjerskih grupa s određenog područja s ciljem stvaranja etnički homogenog društva. Da punomoćnik iznese ovakav prijedlog, u kombinaciji s upornim naglašavanjem etničke pripadnosti podnosioca, prilično je uvredljivo.
Insistiranje na otkrivanju informacija koje potpadaju pod pravo na privatni život, poput etničke pripadnosti, jeste nešto na što je odgovor dužan dati punomoćnik, a ne podnosilac. Sama ideja da se ljudi, na osnovu krajnje intruzivnih odluka, mogu premještati na drugu lokaciju u bilo koju svrhu osim u svrhu trajnog prebivališta, krajnje je uvredljiva i podsjeća preživjele rata na slične „pozive“ tokom rata. Tada je to nazivano „humanim transferom“ za „korist“ onih koji su izmješteni sa određenog teritorija. To je predstavljalo etničko čišćenje, odnosno ratni zločin, i tako je tretirano. Svaka sugestija da se ljudi premještaju protivno vlastitoj volji je neprihvatljiva.
Postupajući punomoćnik otišao je i korak dalje, podižući ovo pitanje pred Ambasadom Hrvatske i tražeći od nje da dokaže da je podnosilac „dao izjavu o pripadnosti hrvatskom narodu“. To pokazuje da punomoćnik uopće nije prvo tražio podatke o eventualnom dvojnom državljanstvu podnosioca, već upravo o njegovoj izjavi pripadnosti hrvatskom narodu. Čini se da je punomoćnik opsjednut etničkom pripadnošću podnosioca, iako njegova predstavka nema nikakve veze s etničkim porijeklom, budući da je jasno naveo da „nije mogao izabrati svoje političke predstavnike“ već je bio prisiljen da glasa po etničkim i teritorijalnim linijama. Naglašavajući etničku pripadnost podnosioca, punomoćnik je pokušavao skrenuti pažnju sa bitnih pitanja na irelevantnu raspravu.
(e) Navodno klevetničke izjave u vezi sa sudijama Suda
Podnesci podnosioca u odgovoru upućivali su na medijsko izvještavanje o predmetu i različite komentare koji su se pojavljivali u vezi s određenim sudijama Suda. Podnosilac nije bio ni na koji način povezan s tim komentarima, već je jednostavno dostavljao te informacije Sudu.
Drugi podnesci podnosioca, u kojima je tražio izuzeće tadašnjeg predsjednika Suda, drugačije su prirode. U svom pismu od 5. januara 2024. (vidjeti stav 9. presude), on je istakao nekoliko pitanja:
(a) da su mediji sugerisali pristrasnost tadašnjeg predsjednika;
(b) da je tadašnji predsjednik zanemario informacije koje mu je podnosilac dostavio o statusu postupajućih punomoćnika;
(c) da je tadašnji predsjednik zanemario pismo kopredsjedavajućeg Vijeća ministara, kojim se Sud obavještava da Vlada nikada nije odobrila zahtjev za upućivanje predmeta Velikom vijeću;
(d) da je tadašnji predsjednik zanemario pismo člana Predsjedništva BiH, u kojem se pojašnjava da Vlada nikada nije dala odobrenje za podnošenje zahtjeva za upućivanje predmeta;
(e) da se tadašnji predsjednik sastajao sa visokim hrvatskim zvaničnicima najmanje tri puta, dok je istovremeno odbio jedini zahtjev za sastanak od strane institucija BiH – konkretno Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice, unutar kojeg funkcioniše postupajući punomoćnik;
(f) da je tadašnji predsjednik omogućio (prema navodima podnosioca) da se nedopušten predmet nađe na dnevnom redu panela Velikog vijeća;
(g) da je tadašnji predsjednik „očigledno“ (u riječima podnosioca) odgodio vijećanje panela kako bi uvjerio ostale članove da „proslijede“ predmet Velikom vijeću; i
(h) da su svi gore navedeni razlozi bili dovoljni za njegovo izuzeće iz ovog predmeta.
Dozvolite mi da se osvrnem na svaki od ovih navoda redom:
(a) Nema sumnje da je podnosilac prenosio informacije Sudu, ne zauzimajući lično nikakav stav.
(b) Preliminarno pitanje: radi se o pravnom ili činjeničnom pitanju koje sud mora riješiti prije nego što se upusti u razmatranje glavne stvari u predmetu, sa sljedećim ključnim karakteristikama:
- zahtijeva odluku o dopuštenosti ili nadležnosti i često se odnosi na to da li sud uopće ima ovlaštenje da raspravlja predmet ili da li su određeni dokazi ili pritužbe dopušteni;
- pokreće se na početku postupka, prije nego što počne rasprava o meritumu;
- može biti odlučujuće, što znači da u nekim slučajevima rješavanje preliminarnog pitanja može dovesti do okončanja predmeta (npr. zbog nenadležnosti). Status postupajućeg punomoćnika ili ovlaštenja koja mu je država dala tipično su preliminarna pitanja koja nijedan sudija niti sud ne smije jednostavno zanemariti. Tadašnjem predsjedniku je bilo poznato da bi moglo postojati pitanje u vezi s primjenom člana 35. Poslovnika Suda, i Sud je bio dužan da to pitanje razmotri čim je saznao za relevantne informacije.
(c) Jasno je da je tadašnji predsjednik zanemario pismo kopredsjedavajućeg Vijeća ministara i da ono nije formalno razmotreno in limine litis.
(d) Pismo člana Predsjedništva bilo je dostavljeno različitim sudijama, ali bez ikakve reakcije tadašnjeg predsjednika.
(e) Informacije dostupne na internetskoj stranici Suda o aktivnostima tadašnjeg predsjednika potvrđuju istinitost ove tvrdnje. U isto vrijeme postojao je zahtjev za sastanak od strane Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH, u okviru kojeg djeluje postupajući punomoćnik, ali je taj zahtjev odbijen. Posjeta uopće nije realizirana, a ministar je u više navrata u svojim javnim istupima protestovao zbog odnosa koji je tadašnji predsjednik pokazao.
(f) Ovo predstavlja subjektivnu ocjenu podnosioca, u kojoj nema uvredljivog jezika.
(g) Ključna riječ u ovoj tački jeste riječ „očigledno“, koju je koristio podnosilac i koja sugeriše da je on došao do određenog saznanja o odgađanju sjednice panela i vjerovatno zaključio da je to djelovalo protiv njega i njegovog predmeta. Sama upotreba riječi „očigledno“, koja ograničava tačnost dostavljene informacije, pokazuje da podnosilac nije imao konačne podatke o tome šta se desilo i zašto, već je zaključke izvlačio na osnovu raspoloživih informacija.
(h)
Na kraju, postavlja se pitanje: kakav biste zaključak donijeli da ste imali ove informacije i da ste zaista vjerovali da su tačne? Da li biste tražili izuzeće?
Smatram da su svi ovi argumenti potpuno nedovoljni da bi se zaključilo da je podnosilac zloupotrijebio svoje pravo na predstavku. Ne smijemo kažnjavati podnosioca zbog iznošenja pravnog argumenta u njegovim podnescima, čak i kada se isti zasniva na neprovjerenim informacijama. Takva praksa nema uporišta u našoj sudskoj praksi.
Što se tiče drugog argumenta podnosioca u vezi s njegovom etničkom pripadnošću, već sam ranije objasnio, u dijelu koji se odnosi na njegov status žrtve, zašto smatram da je ovo pitanje potpuno irelevantno za bilo kakvu raspravu, jer ne potpada u okvir njegovih pritužbi i nema nikakve veze s njegovom aplikacijom.
U pogledu prigovora da je podnosilac nastojao putem svoje predstavke „ostvariti određene političke ciljeve“ (kako je to formulisano u stavu 139. presude), želim istaći da su izbori prvenstveno politički proces usmjeren na ostvarivanje određenih političkih interesa, te da se postupci mogu pokretati pred različitim sudovima u vezi s izbornim sporovima. Ovaj Sud nije izuzetak u odnosu na druge sudove s različitim ovlaštenjima. Sve dok sudovi rješavaju pritužbe u okviru svojih nadležnosti i pravila, ciljevi podnosilaca potpuno su irelevantni s aspekta pravilne primjene pravde.
C. Završne misli
Smatram svojom skromnom dužnošću istaći da je ova presuda velika greška koja bi mogla zasjeniti nesporni ugled i velika dostignuća Suda iz prošlosti. Ona pokazuje pretjerano formalistički pristup koji ne služi nikakvoj svrsi u zaštiti ljudskih prava u Evropi. Naprotiv, mogla bi ohrabriti one koji zagovaraju razgradnju sistema zaštite ljudskih prava, ili barem njegovo fragmentiranje unutar granica država. To se nikada ne smije dogoditi.
Sud je previše važna institucija za očuvanje demokratske budućnosti Evrope bez diskriminacije. Niko ne smije, ni na koji način, ohrabrivati one koji žele uništiti ovu zajedničku viziju Evrope, koju dijele različiti ali jednaki građani – pojedinci.
[1] Gospodin Željko Komšić je hrvatski član tročlanog Predsjedništva Bosne i Hercegovine, izabran s teritorije Federacije Bosne i Hercegovine. On je ujedno i predsjednik stranke Demokratska fronta, jedne od najistaknutijih multietničkih političkih stranaka u Bosni i Hercegovini.
[2] https://www.parlament.ba/delegate/List?page=1 (posljednji pristup: 25. juni 2025).
[3] https://gradskovijece.sarajevo.ba/vijecnik/slaven-kovacevic/ (posljednji pristup: 25. juni 2025).
[4] Delegate u Dom naroda Federacije Bosne i Hercegovine imenuju kantonalne skupštine u Federaciji. Članovi kantonalnih skupština biraju se neposredno. Za više informacija, vidjeti paragrafe 39. i 40. presude.
[5] Članovi Narodne skupštine Republike Srpske biraju se neposredno. Za više informacija, vidjeti paragrafe 41. i 42. presude.
[6] Iz informacija dostupnih na zvaničnoj stranici Ustavnog suda Bosne i Hercegovine proizlazi da je, na dan 25. juna 2025, Sud imao sedam članova, budući da Narodna skupština Republike Srpske nije izabrala dva člana iz Republike Srpske.
[7] Svi državljani Bosne i Hercegovine ujedno imaju i državljanstvo entiteta u kojem su prijavili prebivalište. Budući da je Brčko distrikt zajedničko vlasništvo (kondominij) dva entiteta, njegovi stanovnici imaju pravo da izaberu entitetsko državljanstvo.
[8] https://www.izbori.ba/Rezultati_izbora/?resId=32&langId=4#/7/209/0/0/0 (posljednji pristup: 25. juni 2025).
[9] Vidjeti i 62. izvještaj Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu, izdat 11. februara 2023, koji je obuhvatio opće izbore održane 2. oktobra 2022. godine, gdje je navedeno da je „u urbanim kantonima Federacije Bosne i Hercegovine, odnosno u Sarajevu i Tuzli, koalicija triju multietničkih građanskih stranaka – Socijaldemokratske partije, Naroda i pravde i Naše stranke – ostvarila dobre rezultate“.
[10] Presuda od 26. februara 2007, ICJ Reports 2007 (I).
[11] Isto, paragrafi 18-24.
[12] Vidjeti saopštenje za javnost od 9. marta 2017, koje je izdao predsjednik Međunarodnog suda pravde u vezi s ovom odlukom: https://www.icj-cij.org/sites/default/files/press-releases/0/000-20170309-PRE-01-00-EN.pdf.
[13] Demokratska fronta protiv Bosne i Hercegovine, br. 8168/23.
[14] Demokratska fronta je jedna od najistaknutijih multietničkih političkih stranaka u Bosni i Hercegovini. Njen predsjednik, gospodin Željko Komšić – za kojeg podnosilac radi kao politički savjetnik – član je Predsjedništva Bosne i Hercegovine od 2018. godine.
[15] Vidjeti uporednu tabelu o izbornim jedinicama i raspodjeli mandata, Venecijanska komisija (CDL(2017)023rev, 22. januar 2018), dostupno na: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL(2017)023rev-bil.
[16] Primjena Konvencije o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida (Bosna i Hercegovina protiv Srbije i Crne Gore), zahtjev za reviziju presude od 26. februara 2007.
[17] Ponovo, stranke u postupku bile su obaviještene o ovoj činjenici, a ista je široko objavljena u lokalnim medijima.
[18] U presudi nema ničega o obavještavanju stranaka o nedopuštenim pritužbama, niti o pozivu upućenom različitim stranama da dostave svoja očitovanja o tim pritužbama. Kao rezultat, stvoren je određeni utisak koji nije bio povoljan za podnosioca.
[19] Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [VV], br. 27996/06 i 34836/06, ECHR 2009; Zornić protiv Bosne i Hercegovine, br. 3681/06, 15. juli 2014; Pilav protiv Bosne i Hercegovine, br. 41939/07, 9. juni 2016; Pudarić protiv Bosne i Hercegovine [Komitet], br. 55799/18, 8. decembar 2020; Šlaku protiv Bosne i Hercegovine [Komitet], br. 56666/12, 26. maj 2016; i Baralija protiv Bosne i Hercegovine, br. 30100/18, 29. oktobar 2019.
[20] U tom smislu, Ustavni sud Bosne i Hercegovine je u svojoj poznatoj odluci o konstitutivnim narodima (U-5/98, četvrta djelimična odluka) eksplicitno razmatrao ovo pitanje, ali pristup predmetnom pitanju u sadašnjoj presudi pokazuje nerazumijevanje ustavne situacije u Bosni i Hercegovini.
[21] Državljanstvo je različito od etničke pripadnosti.
[22] Posebna pažnja posvećena je navodnom nedoličnom ponašanju podnosioca u vezi s njegovom etničkom pripadnošću, pitanju koje je irelevantno za ovaj predmet.
[23] Vidjeti četvrtu djelimičnu odluku Ustavnog suda (U-5/98) o konstitutivnim narodima.
[24] Vidjeti Mathieu-Mohin i Clerfayt, citirano gore, § 54.
[25] Joseph Marko, „Predmet Kovačević ponovo razmotren“, Verfassungsblog, 28. mart 2024 (verfassungsblog.de).
[26] Vidjeti Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (br. 2) [VV], br. 74025/01, §§ 57-58, ECHR 2005-IX.
[27] Vidjeti Oran protiv Turske, br. 28881/07 i 37920/07, § 57, 15. april 2014.
[28] Vidjeti Ujedinjena komunistička partija Turske i drugi protiv Turske, 30. januar 1998, § 44, Reports 1998-I.
[29] Joseph Marko, „Predmet Kovačević ponovo razmotren“, citirano gore.
[30] Isto.
[31] Vidjeti Klass i drugi protiv Njemačke, 6. septembar 1978, §§ 32-33, Series A br. 28.
[32] Vidjeti Zornić, citirano gore, § 17.
[33] Vidjeti Šlaku, citirano gore, §§ 15 i 18.
[34] Verein KlimaSeniorinnen Schweiz i drugi protiv Švicarske [VV], br. 53600/20, 9. april 2024 – čl. 6 i 8; Roman Zakharov protiv Rusije [VV], br. 47143/06, ECHR 2015 – čl. 8; Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) protiv Švicarske [VV], br. 21881/20, 27. novembar 2023 – čl. 11, i dr.
[35] Molimo obratiti pažnju na sastav Vijeća u tom predmetu i uporediti ga sa sastavom u ovom predmetu.
[36] Vidjeti Sejdić i Finci, citirano gore.
[37] Vidjeti Pilav, citirano gore.
[38] Vidjeti Baralija, citirano gore, § 55.
[39] Svi citirani gore.
[40] Vidjeti, na primjer, Šlaku, citirano gore.
[41] Vidjeti Sejdić i Finci, Zornić, Šlaku, Pilav, Pudarić i Baralija, svi citirani gore.
[42] Vidjeti Pilav, citirano gore.
[43] Vidjeti, na primjer, Šlaku, citirano gore.
[44] Vidjeti Klass i drugi, citirano gore, § 34.
[45] Vidjeti Joseph Marko, „Predmet Kovačević ponovo razmotren“, citirano gore.
[46] Vidjeti Klass i drugi, citirano gore.
[47] Vidjeti, na primjer, Pilav, citirano gore.
[48] Vidjeti, između ostalih, Hirst, citirano gore, § 58.
[49] Ernest Petrič, „Specifični aspekti presude ESLJP u predmetu Kovačević protiv Bosne i Hercegovine“, IFIMES, 19. novembar 2024 (ifimes.org).
[50] Vidjeti paragraf 47. presude Vijeća.
[51] Vidjeti Zornić, citirano gore, § 43.
[52] Postupajući punomoćnici djeluju u okviru tog Ministarstva.
[53] Vidjeti definicije pojma „prethodno pitanje“ (preliminary question) u: Legal Information Institute, LexisNexis i Directory of Open Access Journals.
[1] Boldiranje je naše
About The Author
